Políticas de capacitación en Ecuador


Contexto del problema


Hasta los inicios de la década de los años ‘70, el Ecuador era un país que, para los fines que nos interesa en el presente estudio, podía ser caracterizado desde el punto de vista histórico, por tres circunstancias:

La economía nacional giraba en torno a la producción agrícola, de exportación en la Costa y para el consumo interno en la Sierra.  La estructura productiva de las dos regiones se fundamentaba en arcaicas relaciones de producción, en las que el salario era uno de los sistemas de retribución menos extendido.

El sector agrícola se caracterizaba por bajos niveles de tecnificación.  La concentración de la propiedad de la tierra y la disponibilidad de mano de obra barata fueron un obstáculo para la incorporación de tecnología moderna y para emprender iniciativas encaminadas a mejorar la productividad en haciendas y fincas.  Salvo pocas excepciones, se prefería emplear las utilidades para ampliar la extensión de los cultivos o simplemente se destinaban a cubrir el consumo suntuario, antes que reinvertirlas en avances tecnológicos.

La mano de obra empleada en el sector era básicamente analfabeta, lo que dificultaba las posibilidades de una pronta capacitación, sumado ademas problemas por el limitado uso del español (sobre todo en la Sierra) debido al origen quichua de buena parte de la población rural.

El proceso de industrialización que vivió el país a partir de la década de los ‘70 se sustentó inicialmente en la reorientación productiva, fruto de una tímida reforma agraria que generó inseguridad en los grupos económicos tradicionales para invertir en el campo.  Esto implicó el traslado de capitales del campo a la ciudad.

La bonanza generada por los recursos provenientes de la explotación petrolera, a la que se sumó la creciente oferta de mano de obra barata producto de la migración campesina, favorecieron también el desarrollo industrial.

Con la crisis de los años ‘80, los defectos del modelo económico adoptado salen a la luz, con todas las secuelas sociales para la población más pobre del país: Las administraciones de los grandes centros urbanos no son capaces de satisfacer las necesidades de infraestructura básica de la población.  Quito y Guayaquil concentran más del 25% de la población nacional y el 50% de la población urbana.  Al menos un 40% de esa población no tiene acceso a todos los servicios básicos, especialmente agua potable y alcantarillado, situación que es más grave aun en las ciudades intermedias y pequeñas.  (Crf.  Censo de población 1990).

A su vez, el nuevo modelo económico, caracterizado por la apertura comercial, pone en evidencia la incapacidad del sector industrial para competir con los productos provenientes del exterior y generar fuentes de empleo.

La crisis del modelo de crecimiento basado en la sustitución de importaciones, no sólo que deja sin trabajo a una parte de la población ocupada, sino que obliga, en condiciones de escasa o nula capacidad técnica y profesional, a que más del 50% de la población activa del país genere su propio puesto de trabajo o forme parte de los asalariados del sector informal.

Las políticas de privatización y reducción del Estado también golpean con fuerza a los sectores medios, especialmente a la burocracia estatal, en la cual hay menos puestos de trabajo para profesionales y técnicos, a la par que el personal ocupado dispone de un cada vez más disminuido poder adquisitivo.
 
 

Modelo de desarrollo y políticas de capacitación


Una superficial concepción respecto a las implicaciones de un proceso de capacitación de gran cobertura, llevó al Estado a considerar que la educación escolar podía satisfacer las necesidades de capacitación del sector laboral y las demandas del sector empresarial del país.

Si bien, desde los antecedentes descritos, las posibilidades de emprender un proceso de capacitación de gran alcance, dirigido a una población culturalmente heterogénea, con altos índices de analfabetismo o bajo nivel de escolaridad y sin contar con las metodologías, el personal docente y los sistemas adecuados, hubiese sido una tarea titánica, al parecer el estado optó por un camino que, o quedó trunco o fracasó.

Desde la perspectiva del presente estudio, el modelo económico que guiaría el tránsito de la sociedad ecuatoriana hacia el desarrollo, debería pasar por dos etapas:
 

Primera etapa:


Procesos de migración hacia la ciudad que concentran población, facilitando en términos económicos, logísticos y administrativos la realización de una gran campaña de educación que logre disminuir los niveles de analfabetismo a porcentajes aceptables y mejorar el nivel de escolaridad de la población.

A la par, el proceso de migración debía ser el elemento de cohesión -léase depuración de elementos culturales heterogéneos- del Estado Nacional.

Debe tomarse en cuenta que en las tres últimas décadas, las políticas nacionales, especialmente las relacionadas con componentes sociales, han tenido una constante: tratar a la población como un todo articulado y homogéneo, desconociendo las particularidades culturales y las diferencias propias de la riqueza étnica, cultural y regional que forma parte del Ecuador.

El mestizaje y los valores de la sociedad blanco-mestiza, fueron tomados como el eje de las políticas, dando por supuesto que las demandas de la población y las formas para satisfacerlas son, exclusivamente, las que esa parte de la sociedad define como adecuadas.

No es casual que el manejo del Estado, que tradicionalmente había estado en manos de representantes de los intereses de terratenientes serranos o costeños, pasara, durante parte de la década de los 60 y toda la década de los ‘70 a manos de gobiernos militares, impulsores de importantes reformas políticas orientadas a la homogeneización nacional y al fortalecimiento de la clase media.

La llamada siembra del petróleo consistió en sentar las bases estructurales para esta nueva sociedad.
 

Segunda etapa:


Una vez lograda una Cultura Nacional cuya panacea era la sociedad blanco-mestiza urbana, con una base industrial aceptable, alfabeta y culturalmente homogénea, la sociedad podría asumir nuevos retos: el desarrollo tecnológico, el cambio del modelo sustentado en la sustitución de las importaciones por otro, más agresivo, de desarrollo hacia afuera, con el consecuente aumento de la productividad y de la calidad de los bienes producidos.

Los cambios operados por los procesos de urbanización y educación debían además producir una ampliación del mercado interno, el mejoramiento de la infraestructura de servicios y la ampliación de la demanda cimentada en una amplia y poderosa clase media, sustentadora del Estado y la cultura nacional.

La capacidad de consumo de este estrato de población debía ser la base sobre la que descansaría el desarrollo económico del país.

Las fuentes de trabajo generadas para satisfacer esta creciente demanda ampliarían a su vez el mercado laboral, produciendo estabilidad y bienestar en las clases trabajadoras.  La educación y la industrialización serían los elementos que permitirían superar las situaciones de pobreza.  La capacitación técnica de una población con altos niveles de educación sería una tarea fácil en la que participarían el sector empresarial y el Estado.

Con el auspicioso inicio de este proceso, se hacía necesario además, una reforma política para modernizar el Estado: la constitución de 1979 toma en sus manos esta tarea: los ejes de la reforma son, en lo político: la universalidad del voto, la consolidación de los partidos políticos de corte moderno (representantes de posiciones ideológicas vigentes en todo el mundo y no de intereses caudillistas).

En lo social, la reforma tiende al fortalecimiento de la ciudadanía como único sustento de derechos y deberes de los individuos para con el Estado, y en lo económico, al fortalecimiento de un Estado benefactor y defensor de los recursos nacionales, que desde entonces serán consideradas áreas estratégicas del país.
 
 

La oferta de capacitación


En las dos ultimas décadas, las experiencias relacionadas con la capacitación en el Ecuador, han tenido variadas orientaciones, orígenes, limitaciones y logros, que serán resumidos a continuación:
 
 

Capacitación originada en instituciones religiosas


Uno de los principales y más consistentes esfuerzos realizados en términos de capacitación en el país por el sector privado, se origina en las instituciones religiosas.  Si bien la católica es la iglesia pionera en este aspecto, poco a poco otras iglesias y sectas religiosas han venido incorporando programas de capacitación para población rural y urbano marginal.

La capacitación ofrecida por las instituciones religiosas se caracteriza por ser episódica, con una estructura marcadamente formal, con una modalidad filo escolar y que, en tanto uno de sus objetivos es el proselitismo religioso, está dirigida principalmente a individuos -no a grupos sociales- que al finalizar la capacitación habrán sido convertidos y redimidos de su condición de ignorancia e incapacidad.

Si bien la expresada anteriormente es la línea oficial y más extendida de trabajo religioso en lo relacionado con capacitación, existen algunas experiencias innovadoras originadas en instituciones religiosas, especialmente en aquellas vinculadas con la línea de la teología de la liberación, que ponen énfasis en una capacitación más integral y que vinculan la situación individual con la de su comunidad, y que suelen ser mucho más abiertas a la coordinación de actividades y a la acción interinstitucional.

La credibilidad que suelen tener este tipo de iniciativas, el acceso a una no despreciable cantidad de recursos e infraestructura instalada y la posibilidad de fortalecer proyectos que vayan más allá de las preocupaciones religiosas, puede hacer que algunas de las experiencias de capacitación llevadas adelante por estas instituciones, y especialmente las creativas propuestas metodológicas y didácticas (como la formación radiofónica, no presencial y a distancia, por ejemplo) deban ser consideradas para posibles alianzas, en la perspectiva de los intereses de las comunidades en el proceso de desarrollo autogestionario.

Capacitación originada en el sector privado


Desde el sector empresarial, existen algunas iniciativas puntuales relacionadas con capacitación.  Las más relevantes son impulsadas por grandes empresas que han establecido su propia oferta de capacitación.  Estas tienen que ver, en general, con las necesidades propias de esas empresas para calificar mano de obra, para incorporarla a su personal o para promocionar el uso de los productos de la empresa (Cemento Nacional, Cemento Chimborazo y Pinturas Cóndor, son experiencias interesantes en esta línea).

El enfoque de estas experiencias suele ser el de una capacitación orientada a la incorporación de los beneficiarios al sector formal o a pequeñas empresas.  Tienen una oferta reducida y poco conocida por el público e imponen rigurosos requisitos de formación previa, edad y experiencia a los interesados. Los costos monetarios y de tiempo, cuando los beneficiarios no tienen acceso a becas, suelen ser considerablemente altos en relación a la economía de los participantes.

Otras iniciativas de capacitación desde el sector privado son impulsadas por las cámaras de la producción.  Los gremios empresariales se ha preocupado de establecer cursos de corta duración dirigidos a los trabajadores y empleados de las empresas afiliadas, con el fin de resolver problemas específicos y puntuales.  Contabilidad, administración, gerencia, actualización en técnicas secretariales, computación, técnicas de ventas, son algunos de los cursos ofertados desde las cámaras de la producción.
 

Capacitación originada en ONGs


Existen otras experiencias de capacitación impulsadas por ONGs y organizaciones de desarrollo.  Estas suelen estar vinculadas preferentemente con el sector microempresarial o con el fortalecimiento de las organizaciones populares.

Aunque existe una variada, dispersa y muy diversa oferta de capacitación, tanto en los contenidos como en la calidad y en las orientaciones, en términos generales se puede señalar que se trata de propuestas menos formales y a la vez poco sistemáticas.  En cuanto a la calidad, existe también una variada gama que va desde propuestas que se preocupan por garantizar un alto nivel técnico, hasta aquellas que solamente se preocupan por cumplir los requerimientos de las entidades que financian su actividad.

Entre los logros más importantes de las experiencias impulsadas por este tipo de organismos se debe mencionar la capacidad para adaptarse a las condiciones particulares de la población a la que se dirigen, la apertura para establecer relaciones de mayor horizontalidad con las poblaciones involucradas y el hecho de que, por sus propias limitaciones financieras y operativas, suelen mostrar mayor interés para concertar acciones con otras instituciones.

Las principales de las experiencias impulsadas por las ONGs son la reducida cobertura de su actividad individual, que impide extraer enseñanzas para replicar las experiencias adaptándolas a nuevas condiciones y su inclinación, cada vez más criticada por las organizaciones comunitarias, a reclamar el protagonismo de los logros y avances efectuados en base a la acción de todos los actores del proceso.

Experiencias que combinan la participación de ONGS con instituciones académicas o religiosas también deben ser consideradas. Entre ellas, la Universidad Popular que actualmente funciona con muchas limitaciones, la Universidad de Loja y, recientemente, la Universidad Salesiana, que ofrecen carreras intermedias con modalidades no presenciales, podrán ser un importante aporte para una amplia campaña de capacitación.
 

Capacitación originada en el Estado

El estado ha emprendido acciones de capacitación, principalmente desde tres instancias. La primera es el Ministerio de Educación a través de los establecimientos técnicos, orientados a proveer de una nueva opción educativa para los jóvenes estudiantes que terminaron el ciclo básico, previa su incorporación al mercado de trabajo.

Al igual que el resto del sistema educativo nacional, las principales limitaciones de los Colegios Técnicos está relacionada con la incapacidad estatal para poner en marcha una reforma educativa que amplíe la cobertura de este tipo de enseñanza a las necesidades nacionales, para lo cual es imprescindible dotarlos de recursos financieros y técnicos. Su principal logro consiste en concentrar un importante grupo de profesioanles y docentes, así como una nada despreciable infraestructura técnica y didáctica.

Otra instancia de capacitación es el Servicio Ecuatoriano de Capacitación profesional (SECAP), adscrito al Ministerio de Trabajo, que pretende solventar las necesidades de calificación de la mano de obra ocupada en el sector público o privado.

Entre las fortalezas del SECAP se debe considerar sobre todo su importante capacidad financiera pues, según las leyes vigentes todos los trabajadores del sector formal y cada empresa aportan, a través de las planillas del seguro social, para su sostenimiento.

La rígida estructura curricular de las ofertas y de los requisitos para incorporar a la población a sus cursos y las desarticuladas y puntuales acciones emprendidas son sus principales limitaciones. Por estas razones, los sectores que intervienen en la dirección del instituto (empresarios, trabajadores y Estado), están de acuerdo en qeu es necesario emprender una profunda reforma. LAs opciones van desde eliminar este servicio, hasta privatizarlo, creando para ello una instancia originada en un pool de instituciones privadas.

Finalmente, los institutos u otras formas de capacitación con sostén municipal o de las prefecturas provinciales son otra alternativa impulsada desde el Estado. Es la menos extendida y generalmente está en relación con iniciativas de desarrollo de la comunidad o de labor asistencial dirigida a grupos específicos. El Municipio de Quito y el Consejo Provincial de Pichinchacuentan con talleres para capacitación de artesans y artesanas en ramas como corte y confección, construcción y recuperación de monumentos históricos. Estos últimos reciben financiamiento de la cooperación internacional obtenida por el Municipio de Quito, mientras que los demás son programas que, en el caso del municipio, se encuentran en proceso de evaluación y reestructuración, debido a la obsoleta y poco eficiente estructura que los sustenta.
 


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Jhon Alfredo Orellana: ECU/98/05